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Responsabilidad Administrativa

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.

Como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones impuestas por las normas sobre seguridad y salud en el trabajo pueden derivarse distintos tipos de responsabilidad (artículo 42.1 de la LPRL), entre ellas, la responsabilidad administrativa, que al tener un carácter sancionador está sometida a los principios constitucionales de legalidad y tipicidad (artículo 25 de la Constitución Española ). De este modo, para que una conducta o comportamiento pueda ser sancionado debe estar previamente previsto en una norma con rango de ley y tipificada como infracción. Esa norma es la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social (LISOS).

 

Los sujetos susceptibles de ser sancionados

Una de las características de la responsabilidad administrativa en esta materia es que el principal sujeto responsable es el empresario (persona física o jurídica) sin que pueda exigirse a los trabajadores por cuenta ajena, a los que únicamente podrá imponérseles sanciones disciplinarias laborales por incumplimiento de sus obligaciones, de acuerdo con lo previsto en el convenio colectivo que sea de aplicación (artículo 29.3 de la LPRL). Por ello, el incumplimiento de las obligaciones en materia preventiva por parte de los trabajadores no exime de responsabilidad al empresario.

Quedan eximidos de responsabilidad, por el contrario, el empleador del servicio de hogar familiar, a quien la LPRL sólo le impone una obligación genérica de cuidar que el trabajo de sus empleados se realice con las debidas condiciones de seguridad e higiene, y los fabricantes, suministradores e importadores, pese a ser titulares de las obligaciones impuestas por el artículo 41 de la LPRL. El empresario (principal) responderá solidariamente junto con los contratistas y subcontratistas -siempre que éstos desarrollen parte de la actividad propia de aquél- por los incumplimientos cometidos por los empresarios contratistas o subcontratistas, de las obligaciones preventivas impuestas en relación con los trabajadores ocupados durante el período de duración de la contrata, y ocurridos en el centro de trabajo de la empresa principal (artículo 42.3 de la LISOS).

En el sector de la construcción, además de los empleadores de los trabajadores por cuenta ajena, también pueden ser sujetos responsables los promotores y los propietarios de obras, además de los trabajadores por cuenta propia o autónomos (artículo 2.8 de la LISOS). En relación con los trabajadores cedidos, no se prevé una extensión de la responsabilidad de la empresa usuaria hacia la empresa de trabajo temporal ni al contrario, sino que cada una de ellas, en cuanto titular de obligaciones preventivas distintas (artículo 28.5 de la LPRL, y arts. 18.3 b) y 19.2 b) y d) de la LISOS), será responsable de los incumplimientos de sus respectivas obligaciones.

La exigencia de responsabilidad administrativa al infractor requiere de éste una acción u omisión (artículo 5.2 de la LISOS) cometida por culpa, imprudencia o negligencia, incluida la culpa in vigilando o in eligendo, si bien el deber de diligencia y vigilancia que se exige al empresario en las normas sobre prevención de riesgos laborales es tan exigente que cuando incumpla un mandato normativo en esta materia se presume que habrá ocurrido por culpa o negligencia del empresario (artículos 14.2 y 15.4 de la LPRL).

 

Tipo de infracciones y procedimiento para la imposición de las sanciones

Constituyen incumplimientos susceptibles de ser sancionados administrativamente los que aparecen tipificados como infracciones en la LISOS (artículos 11 a 13). Para la imposición de una sanción administrativa no se requiere infligir un daño al trabajador, sino que basta con el incumplimiento de una obligación sobre seguridad y salud laboral recogida en una norma legal reglamentaria o en la cláusula normativa de un convenio colectivo. La infracción de las normas jurídico-técnicas que incidan en las condiciones de trabajo no resulta sancionable en vía administrativa, si bien su incumplimiento puede determinar la imposición al sujeto infractor del recargo de las prestaciones por falta de medidas de seguridad y salud en el trabajo (artículo 123 de la Ley General de Seguridad Social -LGSS-) en caso de accidente de trabajo o enfermedad profesional.

Las infracciones en esta materia se califican como leves, graves y muy graves (art. 11, 12 y 13 de la LISOS, respectivamente), en atención a la naturaleza del deber infringido y la entidad del derecho afectado. La prescripción de las infracciones también varía en función de su gravedad: las leves prescriben al año; las graves, a los tres; y las muy graves lo hacen a los cinco años contados desde la fecha de comisión de la infracción (artículo 4 de la LISOS).

El cómputo de estos plazos de prescripción se interrumpirá cuando se levante acta de infracción o se realice un requerimiento u orden de paralización de la actividad por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Por otra parte, la imposición de una sanción al responsable de la comisión de una infracción administrativa en materia de seguridad y salud laboral requiere la instrucción de un previo procedimiento. La regulación de este procedimiento administrativo sancionador se encuentra en el RD 928/1998, de 14 de mayo.

 

.- Actuaciones previas de comprobación. Con anterioridad al inicio del procedimiento administrativo sancionador, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social desarrollará las actuaciones necesarias (visitas a los centros de trabajo, investigaciones, etc.) destinadas a comprobar el cumplimiento de las normas sobre seguridad y salud laboral .

La actividad inspectora previa no puede prolongarse más allá de nueve meses, ni interrumpirse por más de cinco. Si se incumplen dichos plazos, el inspector actuante no podrá extender acta de infracción como consecuencia de estas actuaciones -aunque sí iniciar nuevas actuaciones de comprobación si los hechos no han prescrito- y los plazos de prescripción de las infracciones tampoco se interrumpirán. Una vez finalizadas las acciones de comprobación, el inspector adoptará una de las siguientes medidas :

  • Si comprueba la existencia de infracciones a las normas sobre seguridad y salud laboral, realizar requerimientos dando la oportunidad al empresario de subsanar las anomalías o deficiencias observadas (artículo 43 de la LPRL). Estos requerimientos también pueden ser realizados por los técnicos en prevención de riesgos laborales habilitados para desarrollar funciones de colaboración y apoyo a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

El incumplimiento de estos requerimientos conllevará el levantamiento de un acta de infracción -si no se ha hecho en el momento de realizar el requerimiento-, pudiendo, además, utilizarse como elemento agravante en el momento de graduar la sanción.

  • Instar la imposición del recargo de prestaciones de la Seguridad Social por falta de medidas de seguridad.
  • Proponer recargos o reducciones en las primas de aseguramiento de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales.
  • Ordenar la paralización inmediata de la actividad en los supuestos de riesgo grave e inminente para los trabajadores (artículo 44 de la LPRL). Mientras dure la paralización de la actividad, los trabajadores conservan el derecho al salario.

El empresario puede impugnar esta orden en el plazo de tres días hábiles ante la autoridad laboral, que deberá resolver dicha impugnación en el plazo máximo de 24 horas. El levantamiento de la orden de paralización de la actividad se producirá, por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social o del propio empresario, tan pronto como se subsanen las causas que la motivaron.

El incumplimiento de la orden de paralización o la reanudación de la actividad sin subsanar las deficiencias detectadas constituye una infracción administrativa muy grave, además de imputar al empresario la responsabilidad del pago de las prestaciones derivadas de los accidentes de trabajo que acaezcan como consecuencia del incumplimiento de la orden de paralización (artículo 195 de la LGSS).

  • Extender actas de infracción u obstrucción cuando se constate la existencia de hechos constitutivos de infracción. Los hechos descritos en el acta de infracción por el inspector de Trabajo y Seguridad Social, siempre que ésta reúna los requisitos legalmente exigibles (artículo 14 del RD 928/1998), tienen presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que pueden aportar los imputados para desvirtuarlos. Esa presunción de certeza también se extiende a los hechos constatados por los funcionarios técnicos en prevención de riesgos laborales habilitados y que se reflejen en el acta de infracción (artículo 41 del RD 928/1998).

.- Tramitación del procedimiento sancionador. El procedimiento administrativo sancionador se inicia de oficio con la extensión del acta de infracción por parte del inspector de Trabajo y Seguridad Social que debe ser notificada al presunto o presuntos responsables de la infracción administrativa en el plazo de 10 días hábiles a contar desde la fecha que conste en el acta de infracción. Frente a dicha acta de infracción podrá formular el imputado las alegaciones que a su derecho convenga, acompañado de los medios probatorios que estime conveniente en el plazo de 15 días, ante el órgano administrativo competente.

Si el sujeto imputado formula alegaciones contra el acta de infracción, el órgano que deba resolver podrá requerir informe ampliatorio del inspector que extendió el acta, quien deberá emitirlo en el plazo máximo de 15 días. Dicho informe es preceptivo si el imputado alega hechos distintos de los que constan en el acta de infracción, e insuficiencia del relato de hechos o indefensión. Finalizada la instrucción del expediente, si el presunto infractor hubiera formulado ya alegaciones puede formular nuevas alegaciones en el plazo de tres días, siempre que de las diligencias practicadas se desprenda la invocación o concurrencia de hechos distintos de los reflejados por el inspector en el acta de infracción. El órgano competente dictará resolución motivada, en el plazo de diez días desde el momento de finalización de la tramitación del expediente, confirmando, modificando o dejando sin efecto la propuesta de sanción contenida en el acta levantada por el inspector de Trabajo y Seguridad Social. La resolución se notificará al sujeto infractor y, si es confirmatoria, también a los trabajadores afectados o a sus derechohabientes y, en su caso, a las entidades gestoras de la Seguridad Social.

En todo caso, si transcurren seis meses desde la fecha que conste en el acta de infracción, sin computar las interrupciones legalmente previstas o imputables al presunto infractor, sin que se dicte por el órgano competente la resolución que pone fin al procedimiento sancionador, éste habrá caducado, procediéndose al archivo de las actuaciones, y el interesado podrá solicitar certificación en este sentido. Frente a la resolución administrativa que pone fin al procedimiento sancionador podrá interponerse recurso de alzada ante el órgano superior competente en el plazo de un mes. Transcurridos tres meses desde la interposición de dicho recurso sin que recaiga resolución, se puede entender desestimado y queda abierta la vía jurisdiccional.

La Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social, atribuye a dicha jurisdicción (artículo 2.n con relación al 6.2.b) la impugnación de resoluciones administrativas recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral.

Por lo tanto, los actos administrativos dictados a partir del 11 de diciembre de 2011 (entrada en vigor de la citada Ley 36/2011) deberán ser impugnados ante la Jurisdicción Social, en detrimento de la Contencioso-Administrativa, que era competente con anterioridad.

Los plazos para interponer demanda son:

Resolución desestimatoria: dos meses desde su notificación.

Silencio administrativo: seis meses desde el transcurso del plazo para resolver.

 

Sanciones

Las sanciones para las infracciones administrativas en materia de seguridad y salud laboral consisten, como regla general, en multas y se gradúan, también, en leves, graves o muy graves, siendo su cuantía mucho más elevada que las previstas para otras infracciones laborales y de Seguridad Social. En este punto es necesario llamar la atención sobre el hecho de que la Ley 32/2006 sobre Subcontratación en el Sector de la Construcción ha optado, no por crear un régimen de responsabilidades propio sino por incorporar nuevos ilícitos administrativos a los ya tipificados en materia de seguridad y salud laboral en la LISOS (artículos 11 a 13). Las multas en esta materia van desde los 40 euros las leves, hasta los 819.780 las muy graves, que están recogidas en el artículo 40.2 de la LISOS.

 

El artículo 40 establece las cuantías de sanción económica o multa.

Leves:

Grado mínimo: de 40 a 405 euros

Grado medio: de 406 a 815 euros

Grado máximo: de 816 a 2.045 euros

Graves:

Grado mínimo: de 2.046 a 8.195 euros

Grado medio: de 8.196 a 20.490 euros

Grado máximo: de 20.491 a 40.985 euros

Muy graves:

Grado mínimo: de 40.986 a 163.955 euros

Grado medio: de 163.956 a 409.890 euros

Grado máximo: de 409.891 a 819.780 euros

 

La propia LISOS (artículo 39.3) contiene unos criterios de graduación que deben tomarse en consideración, tanto por el inspector de Trabajo y Seguridad Social como por la autoridad que dicte la resolución imponiendo la sanción, para graduar la sanción, de modo que si no se consideran relevantes ninguno de los criterios, la sanción se impondrá en su grado mínimo (artículo 39.6 de la LISOS). Dichos criterios son los siguientes:

> La peligrosidad de las actividades desarrolladas en la empresa o centro de trabajo.

> El carácter permanente o transitorio de los riesgos inherentes a dichas actividades.

> La gravedad de los daños producidos o que hubieran podido producirse por la ausencia o deficiencia de las medidas preventivas necesarias.

> El número de trabajadores afectados.

> Las medidas de protección individual o colectiva adoptadas por el empresario y las instrucciones impartidas por éste.

> El incumplimiento de las advertencias o requerimientos previos a que se refiere el artículo 43 de la LPRL.

> La inobservancia de las propuestas realizadas por los servicios de prevención, los delegados de prevención o el comité de seguridad y salud de la empresa para la corrección de las deficiencias legales existentes.

> La conducta general seguida por el empresario en orden a la estricta observancia de las normas en materia de prevención de riesgos laborales.

Otras sanciones

 

Además de las multas, los incumplimientos generadores de responsabilidad administrativa en materia de prevención de riesgos laborales también conllevan una serie de sanciones accesorias, como:

.- Suspensión de la actividad o cierre del centro de trabajo -sin perjuicio del abono por parte del empresario de las indemnizaciones y salarios que procedan- si concurren circunstancias de excepcional gravedad en las infracciones (artículo 53 de la LPRL). Esta sanción puede tener carácter temporal o definitivo.

.- Prohibición temporal de contratar con las Administraciones Públicas por la comisión de infracciones muy graves (artículo 54 de la LPRL).

.-Respecto a los servicios de prevención, entidades auditoras y entidades formativas, además de las multas, se prevé una sanción específica: la pérdida de la acreditación otorgada por la autoridad laboral (artículo 49.6 de la LPRL).

 

Compatibilidades e incompatibilidades

La exigencia de responsabilidad administrativa lo será sin perjuicio de otro tipo de responsabilidades que puedan concurrir, siendo compatible con las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados al trabajador y con el recargo de prestaciones de la Seguridad Social (artículo 42.3 de la LPRL). Por lo que respecta a la responsabilidad penal y su compatibilidad con las sanciones administrativas, es necesario tener presente que dicha relación está presidida por el principio non bis in idem, de modo que no pueden sancionarse, penal y administrativamente, unos mismos hechos si existe identidad de sujetos, de hechos y de fundamento sancionador (artículo 3.1 de la LISOS). De ello se deriva que un proceso judicial penal tiene preferencia sobre el procedimiento administrativo sancionador, de modo que la tramitación de éste se paralizará hasta que se dicte sentencia firme o auto de sobreseimiento por el órgano jurisdiccional. Si éste estima la existencia de un delito o falta, no podrá imponerse sanción administrativa A tal fin, el Ministerio Fiscal debe notificar a la autoridad laboral y a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social la existencia del procedimiento penal. Por el contrario, si se declara la no existencia de un ilícito penal, el procedimiento administrativo sancionador podrá continuar, si bien, los hechos declarados probados en la sentencia judicial vincularán a la autoridad laboral.